永州市历史悠久，前身是零陵地区。史载“舜南巡狩，崩于苍梧之野，葬于江南九嶷，是为零陵”，零陵由此得名。1995年11月，经国务院批准，撤消零陵地区，建立地级永州市。现辖冷水滩、零陵两区和祁阳县、东安县、双牌县、道县、江华县、江永县、宁远县、新田县、蓝山县、金洞管理区以及回龙圩管理区13县（区）。

　　永州市地处湘南西部，湘江流域上游，湘粤桂三省区结合部，是湖南省的历史文化名城之一。地理位置为东经111°06′-112°21′，北纬24°39′-26°51′。北邻邵阳、衡阳，东接郴州，西临广西桂林，东南与广东连州接壤，南北长245公里，东西宽144公里，总面积为2.23万平方公里。

　　永州市地势西南部较高，东北及中部较低，呈现向东倾斜的“山”字形地貌总轮廓；境内属中亚热带大陆性季风湿润气候区，太阳辐射较强，无霜期长，四季分明，农、林、牧适宜性强；矿产资源种类繁多，已发现矿产资源56种，占全省135种矿产资源的41%，主要矿种有锰、钨、锡、铅、锌、锑和银；动植物资源丰富，有乔、灌等7类植物；野生动物有51科，118种，占全省同类野生动物总数的23.6%；河流密布，有大小河流733条，大致分为两个集源区：一是长江洞庭湖水系；二是珠江流域。

　　永州市现辖4区9县、188个乡镇、5355个村（居）民委员会。2005年，总人口为574.86万人，其中农村人口416.30万人，城镇人口158.56万人，城镇化水平为27.58%；完成地方生产总值360.76亿元，按可比价格计算，比2004年增长11.5%，其中：第一产业增加值110.59亿元，增长8.0%；第二产业增加值95.45亿元，增长16.3%；第三产业增加值154.71亿元，增长11.2%；人均地区生产总值7186元，比上年增长11.0%；全年完成固定资产投资145.31亿元，比上年增长29.4%，完成财政总收入20.05亿元，比上年增长19.6%，三次产业结构为30.66∶26.46∶42.88。

　　永州市境内，湘桂铁路、衡昆高速公路横穿市域北部，G207、G322及S216、S217在市区内纵横交错，湘江、潇水四季通航，永州机场已开通多条国内航线。贯穿南北的洛湛铁路，永连公路现已通车，二广高速公路、厦蓉高速、部分省道改线已经纳入国家及省建设计划，城市对外交通及内部联系正日趋便利，交通网络系统正日趋完善。

　　一、根据湖南省土地利用总体规划的要求，结合永州市土地资源特点及存在的问题提出本地区土地利用战略；

　　二、根据永州市土地资源条件、经济社会条件和国民经济社会发展需要，确定土地利用规划调控目标；

　　三、根据永州市土地利用调控目标和各县（区）土地资源特点，确定各县（区）土地利用方向；

　　永州市土地利用总体规划的编制应当遵循《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律、法规。

　　土地利用总体规划要统筹兼顾耕地保护、经济社会发展和生态环境建设等用地需求，为永州市经济社会可持续发展提供全面用地保障。

　　土地利用总体规划的编制应注重与相关规划在发展目标、用地规模、用地布局和控制等方面相互协调。土地利用总体规划应与城市总体规划、村庄和集镇规划、环境综合治理和开发利用规划等相衔接。

　　土地利用总体规划的编制应正确判断永州市经济社会所处的发展阶段，从实际出发，制定切合实际的土地利用规划目标、规划方案和实施措施，突出解决规划期内土地利用中存在的主要问题。

　　土地利用总体规划编制过程中，对土地利用重大问题的决策，应广泛听取相关部门、专家和公众的意见及建议。

　　土地利用总体规划的编制应切实可行，明确规划实施所必须的条件，充分考虑规划实施的可行性和实施效果188金宝搏，使规划具有较强的可操作性。

　　根据《土地利用总体规划编制审查办法》和《市、县级土地利用总体规划编制规程（试行）》，采取的技术路线如下：

　　成立永州市土地利用总体规划修编领导小组，市长任组长，分管副市长任副组长，发改委、规划建设局、交通局、水利局、农业局、林业局、环保局、商务局等政府主要职能部门负责人为成员。领导小组下设办公室（设市国土资源局内），由国土资源局局长任主任，分管规划的副局长任副主任，市国土资源局规划用地科、地籍科、耕保科、矿管科、土地整理中心等相关科室负责人为成员。

　　成立永州市土地利用总体规划修编工作专班，由分管副局长任主任，规划科、地籍科科长任副主任。工作人员以规划科、地籍科为主，同时从测绘、矿管、县（区）局及其他有关单位抽调骨干人员组成。

　　一是召开土地利用总体规划修编动员大会。由领导小组组长主持，领导小组各成员单位主管领导、各县（区）主管国土的副县长以及国土局局长参加。全面部署永州市土地利用总体规划修编工作任务，明确各职能部门和各县（区）的工作职责，落实规划修编的工作时间。会议召开以后，以市政府名义下发土地利用总体规划修编工作文件，进一步明确职责、规范工作程序。

　　二是召开领导小组协调会议。由领导小组组长主持，召开领导小组各成员单位主要负责人参加的领导小组协调会，进一步明确土地利用总体规划修编中，各个职能部门的责任和任务；特别是布置部门专项用地规划编制任务，明确各个职能部门专项用地规划编制的技术要求，以及提交专项用地规划的时间。明确要求各职能部门指定一个副职专门负责土地利用总体规划修编工作，并指派本部门一名技术骨干全力配合规划修编。

　　在组织准备的同时，积极开展技术准备工作。首先是选定永州市规划修编技术承担单位。通过对几家技术单位的考察，最终选择了具有规划甲级资质的湖南省测绘科技研究所承担永州市土地利用总体规划（2006-2020年）的修编工作；其次，在选定技术承担单位之后，由技术单位成立永州市土地利用总体规划修编技术小组，指派专门的技术人员负责永州市规划修编的技术性工作；然后由规划修编领导小组和技术小组一同协商，从技术创新、切实可行的角度出发，结合永州市的实际制定了规划修编工作方案和技术方案，理顺了规划修编的思路，明确了规划修编工作任务和目标。

　　根据国土资源部《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发[2005]182号）的要求，为保证全市的“四查清、四对照”工作按省厅的要求保质保量完成，永州市国土局精心组织，全面动员、统一部署，分阶段按步骤开展检查对照、整改处理工作，于2006年4月全面完成了市、县两级“四查清、四对照”工作。

　　在永州市政府全面部署规划修编工作后，各职能部门按照技术单位提供的资料清单和资料要求，积极配合技术单位开展工作；技术单位组织了业务能力强、工作经验丰富的技术人员对资料收集工作进行现场指导，及时对资料收集过程中存在的问题进行整理和反馈，通过多次的协调和交流，确保了基础资料的完整性和准确性，为永州市规划修编后续工作开展奠定了扎实基础。

　　为确保基础数据能更充分的反映永州市的土地利用情况，永州市组织各个县（区）在2003年建库数据的基础上，对各个县区的土地利用现状进行了实地补充调查。在调查基础上，按照省厅有关技术要求，结合各地开展的“四查清、四对照”的工作成果，统一将各个县区的数据库更新到2005年10月31日，并上报省厅审批通过，确保了新一轮规划基础数据的准确性。通过土地利用现状数据库建设和更新，查清了全市土地利用类型、权属、面积和分布状况，更新了土地利用基础图件，做到图、数、实地相一致。

　　在整理、核实基础资料和基础数据确认的基础上，根据永州市规划修编的实际需要，规划编制技术人员与有关专家一起，开展了《永州市土地利用总体规划实施评价》、《永州市土地利用与区域经济发展协调研究》、《永州市土地集约与节约利用研究》、《永州市城镇发展战略与土地利用协调研究》、《永州市城乡建设用地结构和布局优化研究》、《永州市耕地和基本农田保护研究》、《永州市土地利用与生态环境建设协调研究》等八个方面的专题研究，在组织技术审查和专家审查之后，完成了市国土局内部相关科室的意见征求工作，以及永州市各个职能部门的审查工作。在对专题研究成果进行修改完善后，2007年9月上报省厅顺利通过验收。作为一个阶段性成果，专题研究工作的完成，为永州市土地利用规划修编工作稳步推进提供了充实依据。

　　在专题研究的基础上，结合永州市各职能部门编制的专项用地规划，包括《永州市交通用地专项规划（2006-2020年）》、《永州市水利用地专项规划（2006-2020年）》、《永州市林业用地专项规划（2006-2020年）》、《永州市农业用地专项规划（2006-2020年）》等十三个主要用地部门专项规划，提出了永州市规划修编指导思想和土地利用战略，拟定了规划期内永州市主要的土地利用调控目标，就如何保护和合理利用农用地、集约节约利用建设用地以及协调土地利用和生态环境建设明确了思路，最终形成了《永州市土地利用总体规划（2006-2020年）大纲》（以下简称规划大纲），大纲成果由文本和说明组成。大纲成果先后经过市规划修编领导小组和省厅组织的专家评审，并于2008年6月1日由湖南省人民政府正式批复。规划大纲作为规划修编的阶段性成果，对指导永州市规划修编后续工作的开展具有承前启后的重要作用。

　　在规划大纲编制工作完成的基础上，加强与省级土地利用总体规划的协调。通过与永州市委、市政府以及规划建设部门的多次衔接，确定了中心城区的发展方向和用地规模，进一步明确了中心城区的发展思路。同时，通过多次与各个职能部门的交流和沟通，确定了永州市主要用地部门在规划期内拟实施的各类各项重点工程项目，及时将其纳入新一轮规划中，确保永州市的重点工程项目用地能够落到实处。

　　在省厅下达了新一轮规划的主要控制指标后，永州市规划修编领导小组多次召开会议进行协商，在坚持“突出重点，统筹全局”的原则下，制定了永州市各县区的主要控制指标分解方案，并及时将方案下发到辖区内的各县区，确保各县区规划修编工作的有序进行。

　　结合前期专题研究成果、大纲成果和省厅下达的有关控制指标，依据有关市级规划编制规程，从永州市的土地利用现状分析入手，明确规划期内的土地利用战略，制定土地利用调控目标，提出了土地利用结构调整和布局优化方案，结合规划期内的土地利用分区，制定差别化的区域土地利用措施，安排规划期内的重点工程项目，并从保障规划实施的角度提出了相应的政策措施，完成了土地利用总体规划初步方案的编制。通过专家咨询，部门评审，网上公示以及永州市政府常务会议专题讨论通过以后，经过进一步修改和完善，形成了《永州市土地利用总体规划（2006-2020年）》（送审稿）。

　　在完成了送审稿的编制后，按照湖南省土地利用总体规划修编领导小组《关于印发湖南省市、县级土地利用总体规划成果审查细则》的要求，先后经过了省规划修编领导小组办公室组织形式审查，专家审查以及会议审查，形成《永州市土地利用总体规划（2006-2020年）》成果，上报湖南省人民政府审批，审批通过后正式实施。

　　当前国家宏观调控政策的趋向是在土地、金融、市场准入、外资外贸、消费等政策上实行转变，集中体现在以控制固定资产投资过快增长为重点，坚持短期政策和长期政策结合，治标和治本并举，继续严把土地、信贷“两个闸门”和市场准入“一个门槛”，完善外资外贸政策，积极扩大消费需求。国家在完善宏观调控体系上，坚持把发展作为首要任务、把扩大内需作为长期的政策取向、把扩大农村需求和增加就业作为重点、努力提高我国经济的整体实力。根据国内外市场变化，各地区将不断调整产业结构。在东部地区继续保持高速增长的同时，积极推进西部大开发，有效发挥中部地区的综合优势，支持中西部地区加快发展，振兴东北等老工业基地，实现区域经济协调发展。国家宏观调控政策的转变，将对永州市区域经济、社会的发展起引导性和限制性作用。

　　国家实行区域经济协调发展。在《中共中央关于制定十一五规划的建议》中指出：继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，形成合理的区域发展格局；国家继续在经济政策、资金投入和产业发展等方面，加大对中西部地区的支持。至此，中部崛起在国家宏观经济发展战略中提上议程。中部地区在全国区域经济发展中定位为“六个基地”，即全国商品粮和优势农副产品生产加工基地、能源生产基地、重要原材料生产基地、有竞争力的制造业和高新技术产业基地、劳动力资源开发和输出基地、重要的文化和旅游基地。重点发展区域为沿长江经济带、沿京广线经济带和六省确定的城市圈；中部省份与长三角、珠三角、环渤海三大经济圈联系紧密的带动区和辐射区；国家级、省级各类开发区；国家重要的粮食核心主产区和优势农产品的主产区。永州市地处湘南，得天独厚的自然条件极有利于烟叶、茶油、优质稻米等粮经作物、工业原材林的生产，特优农产品丰富，如何利用国家对中部崛起的政策和资金的支持，加快农产品加工业的发展是永州市不可多得的机遇。

　　经济全球化和区域经济一体化的区域经济合作与发展重要背景下，腹地狭小，外围山地环绕，基础设施延伸与发展空间拓展均受阻严重的珠江三角洲，为寻找发展空间，增加持续增长的后劲，将眼光投向了与其相邻的内陆省份。与此同时，粤港澳周边省区寻求经济增长的带动区域，也将目光投向了大珠三角。走向合作，成为这一区域融入外部经济的必然选择。目前，港澳经济尤其是香港经济面临转型，一是发展高新技术产业，二是发展用高科技武装起来的服务业，前者要借助内地的科技力量，后者要以庞大的第二产业作为基础。要实现这两点都需要“泛珠三角”其它地区的参与。与此同时，“泛珠三角”其它地区的制造业也需要通过港澳的服务业走向世界，提高层次。永州市处于粤港澳资金、技术、产业向内陆转移的通道上，加大自身基础设施和投资环境的建设，将在“泛珠三角”区域经济合作中谋求到不可估量的发展机会，区域经济将实现跨越式的发展。

　　长株潭城市群作为湖南省经济核心，在近年来对全省经济发展的带动作用越来越强。2007年底，长株潭城市群更是获批成为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”，一种以点带面，形成更强大的城市群带动区域经济发展的局面呼之欲出。湖南省经济格局将以长株潭为中心，以一个半小时通勤为半径，包括岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳在内的“3＋5”城市群建设，将长株潭的推动力放大，形成实质性的经济一体化，使城市群成为经济发展要素的聚集地和辐射地、载体、平台。各城市定位为：长株潭作为“3+5”城市群的核心，将努力建设成为重要的现代装备制造及高新技术产业基地、现代物流基地，打造在全国较具影响力和竞争力的现代城市群；常德市主动承接长沙的辐射，定位为湘西北工业城市、物流中心；岳阳市进一步强化中南地区最大的石化工业基地和新闻纸生产基地的作用，加快电力能源基地和先进制造业基地的建设；益阳市整合生态、人文、旅游资源，打造长株潭后花园；娄底市重点发展成长株潭的能源基地；衡阳市将依托武广高速铁路，打造成“3+5”城市群的加工基地。永州市紧邻衡阳市，衡昆高速公路和湘桂铁路将两市串联，在湖南省新的经济发展格局中，依靠永州市原有的工业基础尤其是汽车配件生产和农产品加工业的发展，加大有色金属的开采，冶炼加工，加快融入衡阳市加工基地的建设，是其迎接“3+5”城市群辐射作用的有效途径。

　　湘南三市地处南大门，地理位置得天独厚，战略地位十分重要，区位、资源、产业优势突出，是湖南省区域经济战略布局中不可缺失的重要一环。当前，国内外经济发展趋势、国家采取的政策措施以及全省发展大环境，都给湘南开发提供了难得机遇。随着“泛珠三角”区域经济合作的推进，省委省政府加大对湘南开发，努力将湘南地区建设成为泛珠三角区域经济中重要的有色金属深加工基地、出口加工基地、能源基地、优质农产品基地和旅游休闲基地。同时，为强力推进湘南大开发，省委、省政府将加大对湘南开发的政策支持力度，在交通基础设施建设、产业政策、土地利用、财政金融、国企改革、旅游、人才、海关等八个方面给予支持。湘南大开发战略给永州市经济实现跨越式飞速发展带了机遇，如何在经济发展和土地利用上贯彻湖南省实施的湘南大开发战略，是本轮土地利用总体规划修编中着重要考虑的问题。

　　永州自古便是华中、华东地区通往广东、广西、海南及西南地区的交通要塞，也是湖南对外开放的重要门户，市区到广州仅500多公里，南六县距广州仅400多公里，是“沿海的内地，内地的前沿”。市域内湘桂铁路横贯东西，G322、G207及九条省道纵横交错，永州至广东连州二级公路、湘桂铁路、洛湛铁路、衡昆高速公路、二广高速公路、厦蓉高速公路和湘江水道形成区域间的交通枢纽，北上中原，东出华东。西南向可以直通西南部各省区，并可从广西北海、防城和广东湛江出海，是中原和华东地区通往大西南的通道。永州机场已开通多条国内航线。

　　完善的区域交通系统，使得永州市区位极具发展优势。在接受外部区域经济发展对其辐射带动作用下，一方面衡昆高速公路、湘桂铁路等受省内“3+5”城市群的区域经济发展格局，尤其是已定位为湖南省“3+5”城市群加工基地的衡阳市，将不可避免的给永州市工业和农业产业化带来发展机会；另一方面，永州市通过永连公路、二广高速公路，打通了与广东省经济往来的通道，为承接粤港澳产业转移做好了硬件准备，在湖南实施湘南大开发战略的各项政策措施的保障下，永州市建设成为粤港澳产业转移基地的时机和条件均已成熟。整体而言，永州市先天的地理区位和后天的交通区位，一起构建了北可接受湖南“3+5”城市群乃至更北的华中经济圈的经济辐射、南可接受华南经济圈乃至更南的东盟自由贸易区对其的经济带动的经济区位优势，极具发展潜力。

　　在中部崛起、“泛珠三角”区域经济合作、“3+5”城市群经济新格局、湘南大开发战略等背景下，永州市按照湖南省经济发展战略的整体部署并结合自身的区位优势和已有的经济基础，制定“十一五”时期区域经济发展战略。

　　战略定位：全方位对接粤港澳，承接珠三角产业转移，打造成湖南对外开放的桥头堡；实行园区兴工、工业强市，走“速度永州”的跨越式发展。

　　总体思路：以园区建设为载体，以项目为支撑，以工业为主导，以农业为基础，以城镇为依托，突出特色产业，改造传统产业，发展新兴产业，壮大支柱产业，把永州打造成先进制造业基地、优质农产品生产加工供应基地、有色金属探采和深加工基地、生态文化商务旅游休闲基地、现代物流中转基地。

　　对接粤港澳——首先永州市将从清理现有政策入手，抓紧制订和完善有关招商引资的优惠政策；其二从加快南部贸易走廊建设入手，打造承接珠三角产业转移的坚实载体；其三是从改进承接转移方式入手，加强与产业转出地政府间的紧密合作；其四是从强化基础工作入手，切实提高服务配套能力。

　　推进工业化——培育汽车和机电制造、食品加工、竹木林纸、制药、冶金化工、能源、建材、轻纺等八大优势产业，打造汽车、卷烟、造纸、制药、食品加工五大产业集群，建好一区五园一走廊七大兴工载体。

　　农业产业化——发展“绿色”农业和特色农业，培育优质商品粮、优质果、“三品”蔬菜、烤烟、草场、油茶、工业原料林、牲畜养殖等八大生产基地，形成八大优势主导产业。

　　党的十七大明确提出了贯彻落实科学发展观，建立节约型社会，实现经济又好又快发展的战略目标。具体来说，就是要以人为本，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构、质量、效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调。要求充分发挥土地利用总体规划的宏观调控作用，加强土地资源节约集约利用，转变土地利用模式，统筹安排各业用地，注重土地生态环境的建设和保护，增强土地资源的可持续利用，保障国民经济和社会发展对用地的合理需求。如何在落实科学发展观，调整经济结构，转变经济发展方式，建设资源节约型、环境友好型社会，全面实现小康社会的宏伟目标中，处理好保护资源与保障发展的关系，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力，将是今后相当长时期内，我国土地资源合理利用所面临的形势。

　　机遇：第一，随着经济全球化、国家宏观调控政策的转变、中部崛起战略的实施、泛珠三角洲区域经济合作的进一步加强、湖南省“3+5”城市群发展战略、湘南大开发战略的落实和长株潭城市群设立“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”所产生的辐射带动作用，永州市经济社会发展面临着前所未有的发展机会；第二，永州市作为湖南省对外开放的西南门户城市，内外交通十分便利，区内以衡昆高速、湘桂铁路、洛湛铁路、二广高速、永连高等级公路为主体的交通网络已经基本建成，湘江及潇水四季通航，永州机场已开通多条航线，将对永州市经济社会发展产生深刻而长远的影响；第三，粤港澳地区产业转移步伐逐步加快，永州市毗邻广东、广西两省，消化吸收粤港澳地区产业转移所带来的发展机会，具有得天独厚的地域优势，在湖南实施湘南大开发战略的各项政策措施的保障下，永州市建设成为粤港澳产业转移基地的时机和条件均已成熟。在今后的十五年中，永州市经济社会将步入一个快速发展阶段，势必给区域内部土地资源开发利用带来全方位影响，将进一步促进区域内土地资源结构和布局的优化升级，提高土地资源利用效率，加快土地资源由外延粗放向集约高效利用的转变，保障整个经济社会的持续、稳定发展。

　　挑战：第一，耕地保护与建设用地需求之间的矛盾将更加突出，如何在“双保”的前提下，切实保护耕地，特别是基本农田，是永州市土地资源利用的根本；第二，如何在保障发展中，节约和集约用地，提高土地资源利用效率，是永州市未来土地利用的难点；第三，如何处理保障发展和保护生态环境的关系，实现建设“绿色永州”的目标，是永州市土地利用的重点；第四，如何处理城乡之间，地区之间的发展关系，协调巩固农业和发展工业之间的用地矛盾，是永州市土地利用的核心。

　　机遇与挑战并存将是未来永州市土地资源利用中的两大主题，资源保护和经济发展两大任务十分艰巨。永州市必须抓住机遇，强化土地资源对经济社会发展的宏观调控作用；同时，又充分保障经济社会发展对土地资源的合理需求，确保土地资源的合理利用，实现社会、经济和生态效益的和谐统一。

　　永州市经济发展具有波动性的特点，对建设用地的需求也处于不均匀增长态势。从过去九年对建设用地的需求来看，永州市建设用地增长速度较慢，但有逐步加快的趋势。随着“十一五”期间一些大型的工程项目，例如洛湛铁路，二广高速、厦蓉高速、省级公路升级改造以及一系列大中型水利设施项目的相继上马，特别是随着永州市委、市政府搬迁到冷水滩之后，冷水滩区已经成为了永州市发展的核心区域，城市建设用地需求十分旺盛。因此，随着永州市社会工业化、人口城市化、设施现代化的发展，建设用地需求将出现较大规模的增长，土地利用结构将出现较大的调整。规划修编必须站在为经济社会发展提供全面保障的角度，对上轮规划目标进行合理调整，为未来经济社会发展拓展土地利用的空间。

　　土地宏观调控，最主要的是对土地供应总量的控制，而统筹安排各业用地的供应总量，正是土地利用总体规划的重要职责。土地利用总体规划要发挥对土地利用的宏观调控功能，必须及时开展土地利用总体规划修编，协调各部门、各行业用地需求，发挥对土地利用总量的调控作用。如果错过了这次规划编制机会，今后的部门协调难度将会加大，规划的宏观调控功能将大打折扣。土地利用总体规划是土地管理的龙头，规划方案本身的科学性、合理性是重要前提。永州市上轮规划实施九年来，总体而言，在土地利用和管理中发挥了重要作用，取得了显著成效，但也不可否认，由于规划实施条件的变化和经济社会的非均衡发展，规划也存在许多与实际需求不相适应的问题，迫切需要通过修编来予以解决。

　　上轮土地利用总体规划虽然突出了耕地保护，但由于目标相对单一，在一定程度上影响了规划整体功能的发挥。落实中央提出的科学发展观，必须坚持可持续发展原则，按照五个统筹的要求，综合确定土地利用规划目标。从为经济社会发展提供全面保障的需要出发，在土地利用总体规划方案中，除了要有耕地保护和建设用地规模控制目标外，从土地资源可持续利用的角度，必须要有土地生态环境建设目标；从转变土地利用增长方式的角度，必须要有土地集约利用的目标；从统筹城乡发展、促进农业现代化建设的角度，必须要明确加强土地开发整理、改善土地生产条件等方面的目标。这些规划目标的调整，意味着规划指导思想和规划内容上的重大调整，必须通过规划修编才能够实现。

　　尽管永州市在上轮规划中确定的全市各类建设用地指标均较为合理，但永州市土地利用管理中仍存在以下几个方面较为突出的问题：一是耕地保有量目标难以实现；二是基本农田保护压力较大；三是建设用地占用耕地量的不足。这三个方面的问题急需在新一轮的土地利用总体规划修编中，通过科学合理的预测，适度调整相关规划目标，确保土地利用实现科学管理，确保永州市未来经济社会健康发展。

　　在日常管理中，由于上轮规划将基本农田布局在建设用地规模控制圈外，基本农田保护与建设用地在布局上的矛盾比较突出。要保证基本农田总量不减少，就必须补划基本农田；要解决基本农田与建设用地在布局上的冲突，就必须协调用地布局，让建设用地有合理的空间，让基本农田真正保得住；要保证基本农田质量不降低，就必须加大土地开发整理力度，加大投入，不断改善土地生产条件，加强基本农田建设，提高基本农田质量。如此大面积的调整，需要通过土地利用总体规划修编统一协调。

　　《永州市土地利用总体规划（1997-2010年）》由永州市政府组织编制，规划范围包括冷水滩区、零陵区、东安县、祁阳县188金宝搏在线入口、双牌县、道县、宁远县、蓝山县、新田县、江永县和江华县。1996年为规划基期年，规划期限为1997-2010年，2000年为规划近期目标年，2010年为规划远期目标年。规划于1998年编制完成，1999年9月经湖南省人民政府批准实施。

　　上轮规划是根据耕地锐减的严峻形势和适应新《土地管理法》实施要求而编制，根本目的是确保耕地总量动态平衡，规划编制中自上而下层层下达耕地保护控制指标，各级规划的主要任务是分解落实上级下达的控制指标，并要求下级规划所确定的耕地保有量和基本农田保护面积不得低于上级下达的指标。规划编制中以有限供给引导和制约建设用地需求作为首要原则，规定下级规划所确定的新增建设用地和新增建设用地占用耕地指标不得超过上级下达的控制指标。

　　耕地保有量目标：1997-2010年，因建设占用、退耕、灾毁减少耕地面积控制在14587公顷，通过土地开发、整理、复垦补充耕地16000公顷，增减相抵净增耕地1413公顷，到2010年，全市耕地保有量不低于345262公顷。

　　基本农田保护目标：全市基本农田保护面积不低于297500公顷，基本农田保护率86.5%。

　　建设用地控制目标：1997-2010年，规划新增建设用地总量控制在27143公顷以内，其中占用耕地4867公顷。规划期末，建设用地总规模控制在117353公顷。（1）新增城市用地控制在1693公顷以内，其中占用耕地655公顷；（2）新增建制镇用地控制在7419公顷以内，其中占用耕地1220公顷；（3）新增农村居民点用地控制在2738公顷以内，其中占用耕地83公顷；（4）新增独立工矿用地控制在2277公顷以内，其中占用耕地145公顷；（5）新增交通用地控制在6079公顷以内，其中占用耕地1362公顷；（6）新增水利设施用地控制在6877公顷以内，其中占用耕地1402公顷；（7）新增特殊用地控制在60公顷以内。

　　土地利用率和产出率目标：土地利用率由1996年的87.0%提高到2010年的89.8%；土地产出率由1996年每公顷国内生产总值8400元提高到2010年的31453元。

　　规划批准实施以后，永州市人民政府主要通过两种方式组织规划实施：一是根据土地管理法规定，实施土地用途管制，对建设占用土地，通过规划审查和农用地转用审批，按规划要求控制用地范围和用地面积；二是按照耕地占补平衡的要求，组织土地开发整理复垦项目实施，确保耕地占补平衡。规划实施九年，各项主要控制指标实施情况如下：

　　耕地保有量：2005年，永州市实有耕地面积335738.07公顷，比上轮规划确定的耕地保有量低9523.93公顷。按照国家政策，农业内部结构调整占用耕地不作为耕地减少考核，全市扣除农业内部结构调整减少耕地7906.08公顷（其中耕地调整为林地6680.95公顷，调整为园地1067.84公顷，调整为牧草地31.71公顷，调整为其他农用地125.58公顷），实际耕地保有量与规划耕地保有量的缺口达1617.85公顷。规划实施情况表明，永州市实有耕地面积与上轮规划确定的耕地保有量控制指标的差距有扩大的趋势。

　　上轮规划确定永州市基本农田保护面积297500公顷，基本农田保护率为86.5%。至2005年，永州市基本农田保护面积为297500公顷，实现了上轮规划确定的基本农田保护目标。

　　1997-2005年，全市累计新增建设用地4796.11公顷，相当于规划14年控制指标的17.76%，年均新增建设用地532.90公顷，是规划年度控制指标的27.49%。从新增建设用地指标的使用情况来看，永州市的新增建设用地指标安排较为宽松。

　　1997-2005年，全市累计新增建设用地占用耕地1708.51 公顷，相当于规划14年控制指标的35.10%，年均新增建设用地占用耕地347.64公顷，相当于规划年度控制指标的54.61%。从新增建设用地占用耕地指标的使用情况来看，新增建设用地占用耕地指标安排也较为宽松。

　　1997-2005年全市累计补充耕地1778.01公顷，年均新增耕地197.56公顷，实现了建设占用耕地达到占补平衡的要求，但补充耕地数量仅实现了上轮规划目标的11.11%，完成情况与规划目标存在着较大差距。

　　规划实施九年，新增加农村居民点用地717.12公顷，为规划控制指标的26.19%，农村居民点用地减少123.44公顷，为规划控制指标的1.12%，农村居民点用地净增加593.68公顷。从农村居民点用地规模变化情况来看，实现上轮规划所确定的农村居民点缩减目标难度很大。

　　规划实施九年，永州市的土地利用率由1996年的87%提高到了2005年的88.99%，年均提高0.22%，比规划确定的年均增长指标（0.20%）高0.02个百分点，说明永州市对未利用土地资源的开发利用程度在不断提高。

　　土地产出率由1996年的每公顷国内生产总值8400元提高到2005年的16230.73元，年均增长21.47%，比规划目标年均增长率（26.75%）低5.28个百分点。说明永州市的土地利用效益在逐年稳步提高，但是和上轮规划所确定的土地产出率目标还存在一定的差距。

　　根据省厅对永州市耕地保护，特别是基本农田保护的要求，全面落实基本农田保护责任制，层层签订耕地保护责任书，落实基本农田保护责任目标，明确责任人，明确行政首长负责制，通过这些措施，有效保障了耕地和基本农田保护工作有序开展；通过建立农用地转用审批制度、耕地占补平衡制度和基本农田占一补一制度，耕地保护力度大大加强，有效地实施了对耕地特别是基本农田的保护，耕地面积长期大面积减少的局面得到有效遏制。规划实施九年，全市共新增耕地1778.01公顷，实现了耕地占补平衡，彻底改变了长期以来耕地只占不补的被动局面。

　　规划实施后，随着经济体制改革的不断深入，永州市经济社会发展速度逐步加快，建设用地需求不断增长。永州市一方面坚持严格按照规划用地，有效控制建设用地布局，保障了经济社会发展对建设用地的合理需求；另一方面，通过增加投资强度，提高建筑容积率等途径，有效改善了建设用地的利用结构，提高了土地利用效率，对保护耕地也起到了积极的作用。特别是衡昆高速永州段、永连公路、洛湛铁路等国家、省重点项目的实施，有效改善了区域内外的交通基础条件，为永州经济社会的稳定、快速发展提供了良好的基础。

　　永州市市、县（区）、乡（镇）土地利用规划的全面编制与实施，首次解决了土地利用和管理有规划可依的问题；新《土地管理法》对土地用途管制的规定，将各项用地必须符合土地利用总体规划作为法定原则，奠定了土地利用总体规划在土地利用管理上的权威地位；土地资源管理部门在日常管理中依据规划审批土地，对不符合规划的建设用地不予批准，对违反规划用地和未批先用、少批多用等违法用地行为严肃查处，并追究有关人员的法律责任，保证了规划的强制性和严肃性。通过疏堵结合，加上长期的宣传教育，使全社会特别是各级领导干部逐步形成了土地利用必须符合土地利用总体规划的观念。

　　土地利用总体规划确定了城乡建设发展规模和范围，对各项建设用地空间布局和用地规模实行了整体控制，城市、城镇建设和农村居民点的空间拓展必须符合规划。改变了过去建设用地缺乏总量控制、随意发展、分散布局的格局，引导城乡建设集中发展，促进了存量土地的开发利用，有效控制了建设用地规模。规划实施九年，全市地区生产总值增加188.39亿元，新增建设用地4997.89公顷，地区生产总值每增加1亿元增加建设用地26.53公顷，经济效益明显提高。土地利用总体规划不仅使土地利用方式发生了根本变化，而且已逐步成为各项事业发展规划的依据，永州市先后编制了城市总体规划、旅游发展规划等十多个与土地利用密切相关的规划，与土地利用总体规划在用地规模和布局方面进行了主动有效衔接，土地利用总体规划作为土地利用宏观调控的重要技术手段已得到体现。

　　土地利用总体规划贯彻“在开发中保护、在保护中开发”的方针，明确了生态退耕的规模和范围，制定了切实可行的生态环境建设措施，有效地指导了坡耕地还林及后备土地资源的合理利用和保护等。规划实施以来，全市共组织退耕还林6680.95公顷，促进了土地资源的可持续利用，改善了生态环境。

　　上轮规划在确定永州市土地开发整理补充耕地目标中，片面强调耕地总量动态平衡，却忽视了永州市实际，缺乏有效的政策机制和资金保障。2005年末全市耕地面积335738.07公顷，比1996年的耕地面积少8236.53公顷。按照目前的年均耕地减少速度，2010年要达到上轮规划确定的耕地保有量目标，今后五年，永州市必须新增耕地9523.93公顷，每年需新增耕地1904.79公顷，是规划实施九年来年均新增耕地的9.64倍。显然，如果不调整耕地保护的思路，耕地保有量目标难以实现。

　　在农村人口向城镇转移，城镇人口大量增加的同时，农村居民点总规模不断增加，由1996年的58545.32公顷增加到2005年的59138.19公顷，农村居民点用地规模不但没有实现上轮规划所确定的农村居民点用地缩减的目标，反而有所扩大，导致人均农村居民点用地面积从123.54平方米上升到139.81平方米，集约利用程度较低。

　　上轮规划在方案编制时以刚性为主，弹性不足，对土地利用变化缺乏适应性，规划用地位置与实际项目选址要求不符的现象比较常见，线状工程用地和一些工业用地尤其突出，动辄要修改规划。据不完全统计，全市在规划实施期间，调整各级规划30多次。土地利用总体规划的调整，说明规划对未来土地利用趋势变化预测还不够准确，但在管理上又缺乏相应的调节手段，只有通过规划调整来解决问题。规划调整固然可以解决规划与用地需求不相符的矛盾，但规划调整次数过多，势必影响规划的严肃性。

　　规划实施的权威性还不高，总体控制作用发挥不充分。由于土地利用总体规划实施的时间不长，社会对规划重要性认识还不深，出现了规划的法律地位虽然很高，但在实施管理中的随意性却相对较大的现象。一些地方的领导对用地要符合土地利用总体规划认识较高，但在用地安排时却片面要求规划方案适应用地要求，要求土地资源管理部门修改规划以满足用地发展空间。由于种种原因，违法占地近几年时有发生。一些行业用地规划与土地利用总体规划在发展目标、统计口径、基期数据、规划期限等方面不一致，土地利用规模上不协调，也在一定程度上限制了土地利用总体规划宏观调控作用的发挥。

　　建设用地：总面积98928.93公顷，占土地总面积的4.45%。其中：城乡建设用地78931.65公顷，包括城市用地5519.82公顷，建制镇用地9396.29公顷，农村居民点用地57935.23公顷，独立建设用地6080.31公顷；交通水利用地17269.03公顷；其他建设用地2728.25公顷。

　　未利用地：总面积234580.47公顷，占土地总面积的10.54%。其中：水域29831.25公顷，滩涂沼泽7687.02公顷，自然保留地197062.21公顷。第二节 土地利用强度分析

　　从土地利用率、建设用地利用率和农业用地利用率等方面分析永州市土地利用强度（表5-1）。

　　永州市土地利用率比全省平均水平低1.47个百分点，说明永州市土地利用程度还有一定的提升空间；建设用地利用率比全省平均水平低1.83个百分点，而农业土地利用率则略高于全省平均水平0.36个百分点，充分反映了永州市农业发展基础较好，利用率高，而建设用地利用率较低也客观反映了永州市建设用地规模偏小，对建设用地的需求尚处于一个缓慢的增长期；人均农村居民点用地比全省平均水平低出25.71平方米，客观的反映出了永州市农村经济发展水平较低，农民新建房屋的需求量小，新建房的增长速度要慢于农村人口的增长速度；人均城镇居民点用地面积大于全省平均水平，说明永州市城镇用地的集约利用程度不高，还具有一定潜力可挖；土地垦殖率比全省平均水平低1.57个百分点，复种指数比全省平均水平搞33.98，说明永州市的农业生产条件较好；林地覆盖率为60.17%，高于全省平均水平56.13%，说明永州林业资源丰富，生态环境状况相对较好。

　　2005年末，永州市以占湖南省10.51%的土地面积，养活了占湖南省8.54%的人口（户籍人口），创造了5.54%的地区生产总值，实现的财政总收入占湖南省的3.39%，对湖南省经济的发展起到了重要的作用。但从人均地区生产总值来看，永州市略低于湖南省的平均水平，工业总产值也仅占湖南省3.4%，反映出永州市经济基础薄弱、工业水平还有待提高的现实。土地产出率方面，单位面积的地区生产总值为162.42万元/平方公里，与湖南省单位面积土地产出率（264.94万元/平方公里）相比，要低出102.52万元/平方公里，其用地效率处于较低水平。

　　到2005年末，永州市铁路、公路、港口码头等交通用地达到7575.18公顷，占土地总面积的0.34%，大大改善了永州市的交通条件；同时，城乡居民点生活用地达78931.65公顷，人均居民点用地为136.74平方米/人，人民生活安居乐业。目前，永州市经济社会高速发展，基础设施相对完备、人居环境相对良好，以中心城区为增长核心，道县和祁阳县为次中心城市，以湘桂铁路、衡昆高速公路、G207、G322及S216、S217等交通干线为发展轴向周边地区放射的城镇网络群体已初具规模。

　　目前，永州市保护生态，美化环境已经逐步形成共识。至2005年末，永州市林地面积达1339178.31公顷，同时通过退耕还林。确立山体、水体保护目标，划定保护界线；大力发展苗木、花卉等高效生态农业和绿色走廊；兴建城市垃圾、污水处理厂等措施，由低密度建设区、城市绿地、山林、水面、农田、风景区等共同构成城市生态框架，为永州市土地资源的可持续利用提供了良好的条件。

　　永州市土地利用总体规划修编前，各个县区全部完成了土地利用数据库建设，并经过2005年的变更调查，所有县区的数据库数据都统一更新到了2005年10月31日为时点。同时，国土部门还存在另外一套数据，及2005年地籍年报数据，该数据是以第一次详查的成果为基础，经过历年的变更逐步形成。

　　如果采用地籍年报数据作为规划修编的基数，则存在几个方面的问题。第一是由于地籍年报数据存在变更不到位、图数无法一致等问题，导致地籍年报数据与实地出现较大偏差，将直接影响本轮规划的科学性和可操作性；第二是地籍年报数据没有相应的图件，特别是数字化图件与之配套，将直接影响到此轮规划的数据库建库工作的开展。正因为地籍年报数据存在诸多问题，因此在规划基数的采用上最终没有采用地籍年报数。

　　依据国家和湖南省有关政策和文件要求，从永州市的实际出发，选择以2005年10月31日为时点的土地利用数据库数据作为本轮规划基数。并根据国土资厅发2009年10号文的要求和省国土资源厅的有关精神，对基础数据进行了转换和确认，形成了最终采用的基础数据。基础数据的核实和确定，将为永州市土地利用总体规划修编工作的顺利开展打下坚实的基础。

　　GDP、全社会固定资产投资额、城镇化水平等数据，用于分析永州市经济社会发展历史情况和预测未来发展趋势；二是采用主管部门核准、权威部门确认的资料数据；三是对不能直接获取的数据，以统计数据和部门提供的数据为基础，根据相关数据的数量关系，合理推算得到，或以实际调查为基础，通过归纳分析得到。

　　考虑人口增长的两个重要影响因素，即自然增长因素和机械增长因素。按历年人口自然增长率，确定规划期间人口自然增长率，预测规划期间自然增长人口数量；再根据历史数据中历年人口机械增长情况，预测规划期间的机械增长人口数量。两者之和即为规划期间永州市增加的人口数，该预测值与基期年人口总数之和即为规划目标年的人口规模。由此预测得出：2010年总人口为596.31万人，2020年总人口为640.48万人。

　　通过建立人口与时间之间相互关系的数学模型，以历年人口数量的变化情况为基础，对规划目标年的总人口进行预测。由此预测得出：2010年总人口为590.56万人，2020年总人口为619.39万人。

　　由于我国人口发展经历过高峰和低谷，发展不平稳，因而不同跨度的历史数据所包含的信息差别较大，所预测出来的结果差别也较大。从实践来看，取我国计划生育政策实施后的人口数据来进行灰色预测，结果是比较科学的。以永州市1997-2005年全市总人口序列作为预测的原始数列，经过平滑处理后，求得灰色模型GM（1，1），由此预测得出：2010年总人口为588.55万人，2020年为615.73万人。

　　运用自然增长法、线性回归法和灰色预测法预测得出永州市总人口的大致变化范围：2010年为587.65-596.31万人，2020年为610.02-640.48万人。这3种模型预测的数值相差不大。通过对三种预测值进行分析，结合永州市城镇体系规划中有关总人口的预测结果，采用四种预测结果的平均值作为永州市规划期末总人口的预测结果：2010年总人口为595.11人，2020年总人口为627.90万人（表6-1）。

　　由此预测得出：2010年永州市城镇化率为35.02%，2020年城镇化率为59.72%。

　　城镇化水平的影响因素众多，根据以往的研究经验，从经济和人口两个方面选取地区生产总值（可比价）、人均地区生产总值、社会固定资产投资、农村居民人均可支配收入4个相关指标，分别与城镇化水平建立回归预测模型。

　　由此预测得出：永州市2010年城镇化率为38.00%，2020年城镇化率为48.00%。

　　根据永州市历年城镇化水平变化趋势，选取1997年初至2005年末的城镇化水平数据，并建立直线型和指数型趋势预测模型。经检验，指数模型适合做短期预测，对于远期目标的预测值则明显偏大；因此，我们选用直线模型预测。

　　由此预测得出：永州市2010年城镇化率为33.35%，2020年城镇化率为47.69%。

　　联合国法建立的数学模型是一条稍被拉平的“S”型曲线，比较符合一般城镇化规律，即初期阶段农业生产率低，城镇化水平低，发展缓慢；然后进入加速城镇化阶段，这时城镇人口比重增加又趋缓慢甚至停滞。

　　由此预测得出：2010年永州市城镇化率为36.31%， 2020年城镇化率为56.10%。

　　影响城镇化水平发展的因素十分复杂，而且有些因素本身就存在不确定性，理论预测值就难免与实际值存在偏差。城镇化水平最终取决于经济社会发展的程度，在上述预测结果的基础上，考虑到政策变动，永州市在未来几年里经济发展和城镇化进程会进一步加快，同时结合永州市城镇体系规划中对永州市2010年和2020年城镇化水平的预测结果，最终确定永州市在2010年和2020年的城镇化水平分别为35.00%和48.00%。

　　以预测的总人口和城镇化率的最终值，分别预测2010年和2020年的城镇和农村人口数（表6-2）。

　　根据《永州市“十一五”规划重大课题研究成果汇编》，“十一五”时期全市经济增长速度有10.50%、11.00%、11.50%三种方案，通过对“十一五”时期经济社会发展的宏观环境以及未来发展需要的分析，考虑到经济增长的可能与潜力，在“十一五”期间永州市经济增长率预期目标设定为10.5%，争取达到11.0%。考虑相关政策，中部崛起战略的实施，以及大湘南经济圈的发展，永州市经济发展速度会加快。因而，考虑2010年之前经济增长速度为11.0%，2011年至2020年间永州市的经济增长速度为11.5%。

　　由此预测得出：全市2010年地区生产总值为609.10亿元，第二产业增加值为159.36亿元；2020年地区生产总值为1809.00亿元，第二产业增加值为473.28亿元。

　　由GM（1，1）模型预测得出：2010年永州市地区生产总值为585.28亿元，第二产业增加值180.15亿元；2020年地区生产总值为1584.86亿元，第二产业增加值403.52亿元。

　　由此方法分别预测得出：2010年和2020年全市地区生产总值为605.18亿元和1392.18亿元，第二产业增加值为180.27亿元和412.57亿元。

　　由于上述三种方法都有其各自的优点和不足，单独以其中某一种方法的预测结果作为规划目标确定依据是不够科学和全面的，只有把三组预测结果综合起来进行考虑，取长补短，才能得出一个较科学的结果。根据永州市经济社会发展的现状及趋势，判断预测结果是否符合永州市经济社会发展实情；然后在此基础上结合各预测方法的特点，对通过检验的预测结果进行加权综合；最后得出： 2010年永州市地区生产总值为605.00亿元，2020年为1600.00亿元；2010年第二产业增加值为180.00亿元，2020年为400.00亿元（表6-3）。

　　采用增长率法对全社会固定资产投资额进行预测，考虑到经济快速发展对投资增长的影响，参照1997-2005年全市固定资产投资额的平均增长速度，结合规划期间永州市经济社会的发展趋势，综合拟定规划期间全社会固定资产投资总额的平均增长率为18.59%。

　　由此预测得出：2010年全社会固定资产投资总额为340.83亿元，2020年为1875.06亿元。

　　（二）多项式非线年永州市全社会固定资产投资总额数据做散点图，建立时间序列的多项式非线性回归模型。

　　由此预测得出： 2010年永州市的固定资产投资总额334.95亿元， 2020年为1028.15亿元。

　　以永州市1997-2005年的全社会固定资产投资额序列作为预测的原始数据序列，选择GM（1，1）灰色预测模型对永州市全社会固定资产投资额进行预测。

　　由此预测得出：2010年全社会固定资产投资额为365.26亿元，2020年为2735.18亿元。

　　对三种预测方法进行分析，综合考虑永州市的经济发展情况与趋势，并充分参考永州市“十一五”规划确定的相关目标，最终综合确定永州市的固定资产投资：2010年为350亿元，2020年为885亿元。

　　通过各种预测方法，分别对总人口、城镇化水平、城镇人口、农村人口、地区生产总值、第二产业生产值以及固定资产投资等指标进行了预测，目的在于通过分析永州市未来经济社会发展规模、发展目标，为综合确定规划期内永州市的土地利用目标提供有力的支撑。通过对有关结果的分析和对比，相关指标的预测基本符合永州市经济社会发展的趋势，具有一定的参考价值（表6-4）。

　　2005年，永州市的产业结构为30.66∶26.46∶42.88，第一产业占有较大比重，对农用地进行内涵挖潜，对促进永州市第一产业的发展很有意义。永州市土地格局“七山半水分半田，一分道路和庄园”，山地面积较多，耕地较少，各地类转化为耕地的可行性较小。而耕地的质量和数量关乎民生大计，对现有耕地进行内部挖潜极其重要。本专题选择对现有中低产田进行改造，以增加耕地集约利用潜力。

　　通过对全市11个县区现有耕地质量进行评价，目前永州市中、低产田共有218672.63公顷，占现有耕地65%。其中，中产田主要分布在东安县、祁阳县、道县；低产田主要分布祁阳县、冷水滩区等地。（具体情况见表7-1）。

　　根据现今农业科学技术发展和经济发展趋势，设定永州市2006-2020年可改造中产田的比例为60%、可改造成高产田的低产田比例为50%。据此，耕地可实现的集约利用潜力为121959.69公顷。

　　永州市现状建设用地集约利用程度整体水平偏低，局部存有闲置用地和低效用地。要进一步提高永州市建设用地集约利用程度，节约集约用地，关键是从清理闲置和空闲土地入手，并在相关政策的引导下，深入挖潜低效用地。同时，科学合理的预测各项用地，并在规划期对各类新增用地规模进行有序安排，也可以节约和集约利用土地。

　　低效用地是指土地用途、投资强度、容积率、建筑密度、土地产出率、人均用地等未达到要求，仍有调整利用空间的建设用地，即已利用但利用强度不够的土地，以及利用效益不好，需要进行结构性调整的土地。这类土地利用潜力在技术进步和市场机遇下可充分发挥出来。在本轮规划中，将在预测新增建设用地时着重考虑这部分用地量。

　　根据永州市“四查清四对照”报告的统计数据可知，2005年，永州市共有存量建设用地730.43公顷，占建设用地总量的0.77%。其中，闲置土地面积124.58公顷，占存量建设用地总量17.06%；空闲土地面积476.46公顷，占存量建设用地总量65.23%；批而未供土地面积129.38公顷，占存量建设用地总量17.71%。

　　根据“四查清、四对照”工作的部署，设置土地用途、投资强度、容积率、建设密度、土地产出率和人均用地等指标，对照国家有关规定和标准，进行城镇建设用地效益评价。评价结果显示，至2005年永州市城镇用地（含园区）低效用地为10.71公顷，主要集中在双牌县和道县，其中双牌县为4.00公顷，道县为6.71公顷，城镇建设用地低效利用潜力不大。

　　经“四查清、四对照”核查1997年以来永州市非农建设用地的家底，根据土地用途、投资强度、容积率、建设密度、土地产出率和人均用地等指标，对照国家有关规定和标准，按宗地主项目进行核查分析，永州市独立工矿用地仅双牌县和道县存有少量的低效用地，其中双牌县为18.6公顷，道县88.84公顷。独立工矿用地集约利用挖潜潜力不大。

　　综合以上对城镇建设用地、农村居民点用地、独立工矿用地、交通运输用地及水利设施用地集约利用潜力的分析，可汇总如下：

　　由上表可以看出，永州市建设用地集约总潜力为6861.4公顷，其中存量建设用地集约潜力为730.43公顷，占建设用地集约总潜力的10.65%，低效建设用地集约潜力为6130.97公顷，占建设用地总潜力的89.35%。在各类低效建设用地中，农村居民点用地对低效建设用地集约利用潜力贡献率最大，达到87.63%。从总量上而言，永州市大部分区域的大部分用地类型都是高效的，可挖掘的低效用地只占一定比例；从地类上来看，永州市的低效用地主要存在于农村居民点用地。

　　从各县区农用地集约利用水平来看，永州市各县区农用地集约利用水平一般。各县区集约利用水平高于全市平均值的有零陵区、新田县、冷水滩区、祁阳县、东安县和江永县，占整体的54.50%，但高于理论最优值一半的仅有零陵区和新田县。

　　从永州市各县区建设用地集约利用水平来看，各县区建设用地集约利用水平较低。各县区建设用地集约利用水平均低于理论最优值的一半（0.5），零陵区的建设用地集约利用水平作为永州市最高值也仅为0.4929。以全市平均水平0.3590来看，高于全市平均水平的有零陵区、冷水滩区、东安县、江永县和祁阳县。

　　从土地的综合利用水平来看，各县区土地集约利用水平总体较低。全市仅零陵区高于理论最优值得一半，集约利用水平最高的零陵区是最低的江华县的2.13倍。这一方面说明永州市土地利用效益一般，存有农用地粗放式经营、建设用地“重外延扩张而轻内部挖潜”的弊病；另一方面也说明各县区土地尚有较大的效益增长空间，农用地集约利用还有潜力可挖。

　　永州市11个县区土地集约利用综合水平最高的是零陵区，较之最低的江华县高出113%。运用专业统计软件SPSS11.5采用欧氏距离聚类。依聚类结果进行空间布局分析可知：第一类为区域内土地集约利用相对水平较高区，主要是零陵区；第二类为区域内土地集约利用相对水平一般区域，包括冷水滩区、祁阳县、东安县、新田县和江永县；第三类为土地集约利用相对水平低区域，包括宁远县、道县、双牌县、蓝山县和江华县。从地理位置上来说，以都庞岭—阳明山为界，土地集约利用水平相对较高和一般的县区主要分布在界线以北的区域，而低水平的土地集约利用县主要分布在界线以南的区域。整体而言，永州市各县区土地集约利用水平表现出北部高、南部低的特点。

　　2005年永州市三产比例为30.66∶26.46∶42.88，工业化进程正处于加速推进时期，建成区仍然是经济发展的高速区，建设用地的投入与产出将同期呈正比增长。为保障工业化和城镇化的顺利推进，建成区建设用地一方面可通过向城市近郊区合理扩散取得总量上的增加，另一方面可通过对现有建设用地追加投入，提高土地产出，集约利用土地。主要是在有限的城市空间上布置较高密度的产业和人口，聚集、完善城市小区功能，提高城市资源配置率，以达到节地节水节能，保护环境，实现城市可持续发展的目的。紧凑型城市的优势是缩短人们出行的交通距离，并由此减少汽车尾气排放而导致的大气污染；避免大量耕地被占用；鼓励建设更高密度及容积率的城市社区，以发挥城市的综合集聚效益。紧凑型城市，作为一种可持续发展的策略正在被欧洲及众多发达国家所大力倡导，也是新一轮规划中永州市土地的重点利用模式。

　　2005年，永州市城市化水平为27.58%。从永州市城市化发展过程看，城市地区的经济空间积聚过程仍是主要的。但是，在未来15年里，随着城市化水平的进一步提升，中心城市人口和产业等将向其郊区扩散。城市郊区作为中心城市人口和产业扩散的空间、农业工业化空间集聚重新布局空间和城乡人民生活质量提高后旅游业发展的空间，城市郊区的居住、工业、商业、旅游、仓储和生态环境保护功能将明显增强。城市郊区非农产业在国民经济中的地位显著上升，农业地位相对降低。

　　邻近中心城区，与中郊城市交通外环线和城市绿带相分隔。它在城市规划上实际是属于城市远景建成区。近郊区土地利用类型，农业主要为都市农业，以园艺业（花卉、盆景等种植）和设施农业（大棚蔬菜、温室农业等）为主。房地产市场极其活跃，土地非农开发在生产方面主要通过高新技术开发区和经济技术开发区来实现，在生活方面主要是以住宅建设为主。在一些区位条件较好、交通特别方面的地段可以建造各类产品批发市场。旅游开发可以建造新的人工景观旅游点，以人造景观或游乐园来作为旅游吸引物，打造城市居民一日游的目的地。

　　中郊产业带是城市工业的扩散基地，也是郊区农村工业化和城市化的空间集聚中心区域。房地产开发以土地成片开发为主，各类产业园区的开发规模较大。市场网络建设以城镇商业中心区建设为主，结合地方实际兴办各类产品专业市场。农业是城市常年蔬菜基地的分布所在，是城市菜篮子工程的核心区域，城郊农业特色明显。旅游业的发展，重在做好名胜古迹保护与开发，发展观光农业。

　　远郊田园带是城市郊区与一般农村的过渡地带。其土地非农开发以农村中心城镇建设为主，乡镇企业集中为工业点。土地利用中农业用地占绝对优势，耕地分布集中，农业规模化、现代化和产业化水平较高，是城市肉、蛋、乳的供应基地，是城市郊区农业现代化示范农业和创汇农业的发展基地，商业主要为农村服务，有条件的地方可以建立城市区域边境专业批发市场。旅游业以建立旅游度假村为主，也可以发展农村民俗风情游，是城市居民休假、休闲的目的地。在一些具有生物多样性的特殊地区，可以建立城郊自然保护区。

　　农村居民点的土地集约利用可通过对其整理实现。农村居民点整理是指通过运用工程技术、调整土地产权等方式，进行村庄改造、归并和再利用，使农村建设逐步集中、集约，以提高农村居民点用地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。目前，全国许多地区已经探索并实施总结出很多类型的农村居民点整理模式，比如“三集中”、“中心村建设”、“村改居”等等。根据永州市整理范围、规模的差异，规划农村居民点整理模式为村庄内部整理、村庄归并、农民社区3种类型：

　　村庄内部整理。村庄内部整理指对村庄内部，特别是空心村内分散居住占用大量耕地的宅基地，或一户多宅、少批多占的宅基地等进行的全面整理，将村庄内空闲地、旧住宅以及土地使用证以外土地，扩占、多占的宅基地，全部收归村集体、由村委会统一规划，优先复垦、几种措施并用达到给空心村“减肥”的目的。此模式适合于任何地区，尤其是在自然村庄规模、人均宅基地面积相对较大的东安县、蓝山县、新田县等地。

　　村庄归并。村庄归并，也即中心村建设，是指对因农民为了便利耕种、习惯散居形成的布局分散、规模较小的自然村庄进行一次性整体搬迁或者分期逐步搬迁。这种模式一般采取就近原则，将自然村庄合并到行政村，或者是以某个经济发展具有优势的村庄作为中心村，将周边的村庄迁移入内以形成新的大村庄，并对小的自然村进行复垦还耕。这样，既增加了耕地面积又方便了管理，同时还有利于农村基础公共设施的整体配置。这种模式一般要求作为中心的村庄经济实力比较强，或者地理位置比较优良，以便能够在合建后发挥一定的功能。当然，经济实力雄厚或具有特殊优势的农村地区随着自身经济、人口、用地要素的集聚，呈现出城镇化的特征，逐步升级为集镇或者更高级别的形态则是更高层次的升级合建模式。永州市境内多山的县城，如江华、蓝山、双牌等可选择经济较为发达的中心村作为聚集地进行村庄合并。

　　农民公寓化或社区化。通常由地方政府主导，将乡镇或城市郊区周边的村庄撤消，在镇区或城区规划的新居民社区内，建公寓式楼房、集约化生产设施，然后将周边村庄居民逐步分期迁入，使村民逐步离开原居住地，进入乡镇或城市居住。实际上这也是农民向城镇(市)集中的过程，这种模式多出现在村镇或者城郊的结合地带。一般的，随着城镇地域不断扩大，邻近农村将划入发展范围，它们融入城镇后，农村人口和农业用地将直接变为城镇人口和城镇用地。然后，根据土地集约利用的原则进行居住及配套基础设施规划建造也会因循这种模式。这种模式因为其实施的限制条件，通常只适于经济发展水平较高且具有城市化趋向的城郊结合部和集镇周边农村地区的居民点整理。发生该模式的另外一种情况即征地拆迁中农村居民的被动式迁移。部分农村居民点由于建设工程需要或者设立工业开发区，其土地被征收或村庄被拆迁后，人口直接进入城区、镇区，可选择接近就业点建设公寓式安置房进行统一安置，并仍然保留村集体建制。新社区依托开发区建立，实行与城市同样的管理和经营方式，在实现人口转移和农村城市化的同时可以大量节约集约土地。此模式一般要求共建联建以降低人均用地标准，从而提高土地利用率，是永州市城区及经济较为发达的祁阳县、道县等在规划远期的首选。

　　2、中、低产田改造。通过综合运用工程、生物和技术措施改造中低产田，实行水、土、田、林、路综合治理，改善农业生产基本条件，提高农业综合生产能力，可确保国家粮食安全。永州市山地多，且属于湖南省的多雨区，每逢春夏之交，易引发山洪暴发。对永州市中低产田进行改造，应做到重点突出，有序安排。首先应大力增加资金投入。实行中央财政、地方财政、信贷资金、社会资金、民间资金和外资等多渠道、多层次地增加中低产田改造投入，稳步提高农业综合生产能力。同时，要把中低产田改造与建设优势农产品特别是优质粮食生产基地紧密结合起来。对位于农产品优势产区内申报的农业综合开发项目特别是中低产田改造项目，在同等情况下予以优先安排，努力把项目区建成发展优势农产品生产尤其是优质粮食生产的基地。其次，加强中型灌区和生态综合治理项目建设。加强与中低产田改造紧密相关的中型灌区节水配套改造项目建设，加强农田林网、草场改良、水土保持、防护林体系、土地复垦等生态综合治理项目建设，全面改善农业生产基本条件，提高农业资源利用效率。这也是农业综合开发加强农业综合生产能力建设的措施之一。要突出重点，按照各类项目的特点分别确定各自的区域重点、扶持范围和重点建设内容，实行统筹规划、集中投入、连片治理。逐步提高单个项目投资建设规模，充分发挥项目示范带动作用。这些项目中由农业部门负责组织实施的，地方各级农发办（或财政部门）要积极参与项目管理，足额落实配套资金。

　　3、生态农业建设。永州市地处湘、粤、桂三省交界处，境内海拔高低起伏，具有特殊的地理位置、丰富的农业资源、复杂的地形地貌和明显的立体地域优势。在保护和改善生态环境的前提下，在不同类型地区和不同海拔高度地区，采取不同的高效生态农业发展模式，可不断改善区域农业生产条件，实现农业生态、经济和社会效益的高效协调统一，走高效、集约的生态农业产业化之路。

　　浅山丘陵区桔-粮-经-畜-桑-沼共生互惠型模式。海拔≤500米地区为浅山丘陵区，这些地区通过实行坡改梯工程、沃土工程、水土保持工程等，重点发展大宗粮油、大宗水果和蔬菜、生猪及家禽、水产品、部分林产品和特产品、大宗农副产品加工及其产业化模式，建设优质大米基地、优质柑橘基地、优质生猪基地、优质经济作物基地等。其具体建设思路为：以优质柑橘、甜橙、香柚、桑树等高效经济林及用材林为提供生态环境的主要种类，利用肥沃、保收的土地，采取轮作、间作套种等方式，发展水稻、小麦等粮食作物及高收益的油料、豆类、甘蔗等经济作物，用粮食、油料、蚕茧的附产品发展生猪、鸡鸭等畜禽，以畜禽、蚕茧的粪便发展沼气，以沼气替代农村能源，用沼液沼渣增加农田的有机质和养分，进而促进粮油生产，形成共生互惠型高效生态农业发展模式。

　　低山区林-粮-油-薯-草-畜水土保持型模式。海拔500～800米地区为低山区。低山地区海拔高度升高，地形坡度增大，气候变得冷凉，水土流失严重，但土质比较肥沃，是杂粮、优质油菜籽、烟叶、魔芋、白皮大蒜、山羊的主产区。因此，在低山地区要充分利用土地资源，开展改田、固土、排灌及退耕还林还草工程，大力发展杂粮产业、油料基地、薯类、魔芋、草产业、草食性畜牧业、水土保持林与用材林，建设小片商品杂粮基地，优质油菜籽基地、优质薯类魔芋基地、优质人工牧草基地、草场改良基地和草食性畜牧基地，走林-粮-油-薯-草-畜的水土保持型生态农业发展模式。其具体建设思路为：以植树造林、水土保持、草场改良为保护型生态条件，采用轮作、间作套种等方式，发展玉米、小麦、各种杂粮、油菜、薯类、魔芋等农作物，用这些农作物及其副产品发展草食性畜牧业，同时通过人工种草为牲畜提高优质饲料，牲畜肥料施入农田促使杂粮、魔芋、薯类等农作物、水土保持林和草类生长，形成互保互进的水土保持型高效生态农业发展模式。

　　中高山区干果-药-茶-烟-菜-草名优土特型模式。海拔800米以上的地区确定为中高山高效生态农业区。这些地区地域辽阔，山高人稀，气候寒冷，人少地多，耕作粗放，水土流失严重，土壤肥力差，交通不便，农民文化素质低等，是永州市的贫困地区和农业发展低产区，但草场草坡辽阔，适宜开垦，种草养畜，立体气候明显，农副土特产品种类多，多种经营门类广，发展潜力和后劲较大，同时是核桃、板栗等特色干果生长适宜区，高山无公害绿色蔬菜种植区。为此，最适宜推广干果-药-茶-烟-菜-草名优土特型高效生态农业模式。其具体建设思路为：营造以干果为主的经济林和优质用材林，作为保护型生态条件，大面积发展银杏、板栗、核桃、茶叶等干果林，利用高山的优势，采取轮作、间作等方式发展杜仲、黄连、天麻、黄柏、厚朴等中药材，种植高山反季节蔬菜、烤烟和人工牧草，用种植的牧草和改良后的天然草场发展山羊等草食性牲畜，利用牲畜粪便促进干果林、中药材、烤烟、反季节蔬菜等作物的生长，形成以高山名优土特产品生产为主体、干果-药-茶-烟-菜-草为链条的高效生态农业建设模式。

　　庭院果-菜-花-禽-沼-渔小循环型模式。庭院经济建设是高效生态农业建设的有效补充，建设的主体内容包括：以沼气为纽带的庭院净化，以种植小水果、常青树、花草为主体的庭院美化，以风土文化、名胜古迹、观赏景点为特色的庭院景点，以观赏、品尝、仿古、体验、娱乐为主的庭院休闲等，通过推行果-菜-花-禽-沼-渔小循环型高效生态农业模式，使农民的庭院形成春有花，夏有荫，秋有果，冬有青的景观格局。其具体建设思路为：用柑橘、葡萄、猕猴桃等果树作为庭院遮荫条件，保护庭院生态环境，林间种蔬菜、花卉，用蔬菜、粮食等饲养生猪家禽，用生猪家禽粪便发展沼气，用沼气污泥施入渔塘养鱼，用渔塘污泥还田促进花卉、蔬菜和小果树生长，将花卉包装进城销售，蔬菜、家禽。蔬菜除食用部分外，全部加工或实行农业产业化经营，形成“果-菜-花-禽-沼-渔”模式。建议在永州市城郊和农村各类庭院广泛推行，具体建设形式可根据每家每户的情况灵活多样。

　　《永州市城市总体规划（2001-2020）》由永州市人民政府委托中国城市规划设计研究院于2003年9月编制完成。

　　规划基期年为2001年，近期目标年为2010年，远期目标年为2020年。规划区范围包括冷水滩区的梅湾、杨家桥、肖家园、菱角山四个街道办事处，高溪市镇、上岭桥镇、蔡市镇、岚角山镇、仁湾镇，零陵区的徐家井、南津渡、七里店、朝阳四个街道办事处，接履桥镇、菱角塘镇，石山角乡，以及凤凰园经济技术开发区（含珊瑚乡），规划区总面积1010平方公里。

　　4．区域性旅游服务基地，“南岳——桂林”旅游线．湖南省联系“两广”的重要门户，接受沿海地区经济辐射和产业转移的前沿地区。

　　7．以制造、食品、建材工业为支柱，高新技术产业为依托，发展生态环保效益型经济的基地。

　　城市用地由冷水滩区、零陵区和岚角山组团三部分组成，形成带状组团式布局结构。沿湘江风光带和联城道路合理布置城市建设用地和生态用地，城市组团与机场之间、各组团之间为生态用地，在满足机场净空要求的条件下，充分绿化，适度建设文化、体育、旅游设施，与城市组团之间形成有机的整体。

　　冷水滩城区为主中心城区，是城市的行政、文化、商贸物流中心和工业基地，是综合性的城市核心组团，冷水滩城区远期规划建设总用地45.5平方公里，城市人口43万人。零陵城区是湖南省历史文化名城，以发展旅游、文教和高新技术产业为主的城市功能区，远期规划建设总用地24.5平方公里，城市人口24万人。岚角山组团是以机场配套服务、文体娱乐、居住功能为主的城市组团，远期规划建设总用地（含机场）6.7 平方公里，城市人口3万人。

　　城市建设用地主要发展方向，分别由冷水滩区和零陵区沿湘江相向发展，严格控制两城间的高速公路景观带和生态保护用地，防止盲目联片开发。

　　冷水滩城区以现状城区为中心向四周有序扩展，重点向南适度发展。岚角山组团在现状岚角山镇基础上向北扩展，加强与冷水滩城区的联系。零陵城区建设主要安排在河东，以向北和向东发展为主，并注意保护历史文化名城风貌和山体环境，河西地区结合洛湛铁路零陵站的建设适当发展。

　　2010年，永州市中心城区总人口为50万人，人均用地面积为106.40平方米，用地总规模达到5320.00公顷。

　　2020年，永州市中心城区总人口为70万人，人均用地面积为109.5平方米，用地总规模达到7670.00公顷。。

　　永州市土地利用总体规划（2006-2020年）修编的规划基期年为2005年，近期目标年为2010年，远期目标年为2020年，规划范围包括冷水滩区的梅湾、杨家桥、肖家园、菱角山四个街道办事处，高溪市镇、上岭桥镇、蔡市镇、岚角山镇、仁湾镇，零陵区的徐家井、南津渡、七里店、朝阳四个街道办事处，接履桥镇、菱角塘镇，石山角乡，以及凤凰园经济技术开发区（含珊瑚乡）。

　　在规划期限的衔接上，规划目标年一致，规划范围略大于永州市城市总体规划所确定的规划范围。

　　永州市土地利用总体规划将永州市中心城区定位为湖南省三级中心城市，湘南地区的次中心城市；湘、粤、桂三省边区交通枢纽和物资流集散地；区域性旅游服务基地，“南岳—桂林”旅游线上的重要节点；湖南省联系“两广”的重要门户，接受沿海地区经济辐射和产业转移的前沿地区；湘江生态环境重点建设地区。

　　中心城区功能定位方面，经过充分调研，与规划建设部门进行专题讨论，以及综合各方面的意见和建议，特别是永州市市委、市政府有关永州市经济社会发展的思路和战略，认为永州市城市总体规划对永州市中心城区的定位符合永州市未来15年的发展趋势，土地利用规划修编在确定中心城区的功能上与永州市城市总体规划进行了较好的衔接。

　　永州市土地利用总体规划确定的中心城区总体发展方向是由冷水滩区和零陵区沿湘江相向发展。冷水滩城区以现状城区为中心，实行北拓南融西进，即现状城区向北以凤凰经济技术开发区为依托，建设永州市物流园和高科技园，重点以发展物流业和高新技术产业为重点；向南则以融城为主导，以零陵大道为中心，以西以湘江东岸为界，以东控制1000米，主要以文化、教育、体育以及旅游配套设施用地；以西则是沿冷东公路为轴线向西发展，重点是以长丰工业园扩园为主导，布局工业项目用地，冷东公路以南将是未来十五年永州市工业发展的核心地段。

　　零陵城区以现状城区为中心，实施“北连东进西扩”战略。其中，行政中心向北布局，加大与冷水滩区的融城建设力度；商务区向芝山路、南津路集中，城市居住区向日升大道片区和沿江区域布局，城市工业区向河西布局，仓储物流区围绕火车站、汽车站布局，历史文化名城布局确定以“两山一水夹一城”（即东山、西山、潇水和古城区）的格局进行布局。

　　考虑到永州市城市用地的发展需求，土地利用总体规划对城市规划确定的布局方案进行了适当调整，将中心城区规划范围调整为冷水滩城区和零陵城区两个组团，城市规划中岚角山组团考虑到其位置的特殊性及其发展前景，土地利用总体规划将其列入乡镇规划进行统一安排用地。在中心城区的发展方向上适当进行调整，冷水滩区的重点发展方向是向北发。